Daniel K. Nowicki

DZIAŁALNOŚĆ KOMISJI NADZORU FINANSOWEGO W ORZECZNICTWIE SĄDÓW ADMINISTRACYJNYCH

CZĘŚĆ II

Nadzór emerytalny

Nadzór nad działalnością spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych

Warszawa 2015 – wydanie papierowe

Warszawa 2015 – wydanie elektroniczne

Publikacja została wydana nakładem Komisji Nadzoru Finansowego

© Komisja Nadzoru Finansowego
Pl. Powstańców Warszawy 1
00-030 Warszawa
www.knf.gov.pl

Warszawa 2015
Wydanie I

ISBN ePub: 978-83-63380-84-7
ISBN Mobi: 978-83-63380-90-8

Skład wersji elektronicznych
INPINGO SA

Niniejsza publikacja wydana została w celach edukacyjnych w ramach projektu CEDUR. Informacje w niej zawarte mają wyłącznie charakter ogólny i nie stanowią porady inwestycyjnej.

Urząd Komisji Nadzoru Finansowego nie ponosi odpowiedzialności za wszelkie decyzje inwestycyjne, podjęte przez czytelnika na podstawie zawartych w niniejszej publikacji informacji.

I. Wykaz skrótów

Ustawy:

Kc – ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jednolity: Dz.U. z 2014 r., poz. 121 z późn. zm.)

Konstytucja RP – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.)

Kpa – ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.)

uek – ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o emeryturach kapitałowych (tekst jednolity: Dz.U. z 2014 r., poz. 1097)

ufe – ustawa z dnia 28 sierpnia 1997 r. o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r., poz. 989 z późn. zm.)

unrf – ustawa z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r., poz. 1149 z późn. zm.)

uskok – ustawa z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r., poz. 1450 z późn. zm.)

ppsa – ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.)

Organy władzy publicznej i sądy:

KNF – Komisja Nadzoru Finansowego

KNUiFE – Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych (centralny organ administracji rządowej istniejący w latach 2002-2006)

NSA – Naczelny Sąd Administracyjny

SN – Sąd Najwyższy

TK – Trybunał Konstytucyjny

UNFE – Urząd Nadzoru nad Funduszami Emerytalnymi (centralny organ administracji rządowej istniejący w latach 1998-2002)

WSA – wojewódzki sąd administracyjny

ZUS – Zakład Ubezpieczeń Społecznych

Inne skróty:

Kasa Krajowa – Krajowa Spółdzielcza Kasa Oszczędnościowo-Kredytowa

OFE – otwarty fundusz emerytalny

PTE – powszechne towarzystwo emerytalne

SKOK – spółdzielcza kasa oszczędnościowo-kredytowa

II. Wprowadzenie

Publikacja, która oddawana jest do rąk czytelników, stanowi II część w ramach serii wydawniczej zapoczątkowanej w 2014 r., wydawanej nakładem Komisji Nadzoru Finansowego (KNF) w ramach projektu Centrum Edukacji dla Uczetników Rynku – CEDUR, a poświęconej orzecznictwu sądów administracyjnych w sprawach nadzoru nad rynkiem finansowym. Część I poświęcona została prawnym problemom funkcjonowania KNF jako organu administracji publicznej, dostępowi do informacji publicznej wytwarzanej przez KNF, a także formom wykonywania nadzoru bankowego. W niniejszej publikacji pragniemy przedstawić zbiór orzecznictwa sądowoadministracyjnego w sprawach nadzoru nad rynkiem emerytalnym, a także nadzoru nad spółdzielczymi kasami oszczędnościowo-kredytowymi. Należy przy tym zauważyć, iż o ile początek sprawowania nadzoru nad działalnością otwartych funduszy emerytalnych sięga 1999 r., o tyle spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe poddane zostały nadzorowi publicznemu wykonywanemu przez KNF dopiero od dnia 27 października 2012 r. Fakt ten sprawia, iż orzecznictwo sądów administracyjnych w zakresie nadzoru emerytalnego jest znacznie bardziej rozbudowane i swym zakresem obejmuje szereg problemów prawnych, począwszy od reglamentacji administracyjnoprawnej funduszy emerytalnych oraz towarzystw emerytalnych, a skończywszy na zasadach ponoszenia odpowiedzialności administracyjnoprawnej przez towarzystwa emerytalne. Tymczasem orzecznictwo sądów administracyjnych w zakresie nadzoru nad spółdzielczymi kasami oszczędnościowo-kredytowymi znajduje się w stadium „in statu nascendi”, co rzecz jasna wynika z faktu krótkiego okresu stosowania uskok przez KNF. Dynamika zdarzeń związanych z nadzorem nad skok uzasadnia jednak twierdzenie, że orzecznictwo to prawdopodobnie będzie znacząco się rozrastać, zaś poszczególne przepisy uskok zostaną „obudowane” licznymi judykatami.

Należy mieć na względzie, że ufe przyznaje organowi nadzoru cały szereg kompetencji, które rozpatrując łącznie dają nam obraz organu administracji publicznej, dysponującego silnie rozbudowanymi instrumentami administracyjnoprawnej ingerencji oraz oddziaływania na funkcjonowanie funduszy emerytalnych, towarzystw emerytalnych oraz depozytariuszy. Działalności nadzorczej KNF nie można przy tym sprowadzać jedynie do kompetencji enumeratywnie wskazanych w rozdziale 21 ufe o tytule „Nadzór nad funduszami emerytalnymi”, gdyż dotyczy on wyłącznie niewielkiego wycinka instrumentów prawnych przyznanych KNF, a służących wypełnianiu funkcji nadzorczych. W analizowanym przypadku nadzór można określić jako ogół stosunków administracyjnoprawnych zachodzących pomiędzy KNF a podmiotami nadzorowanymi. Stosunki te przejawiają się na płaszczyźnie wykonywania reglamentacji administracyjnoprawnej, kontrolowaniu, stosowaniu środków o charakterze represji administracyjnej w celu zapewnienia, aby podmioty partycypujące w działalności kapitałowego systemu ubezpieczenia emerytalnego działały zgodnie z prawem oraz chronionymi tym prawem dobrami publicznymi. KNF jest zobowiązana korzystać z przyznanych kompetencji nadzorczych dla przywrócenia naruszanego porządku prawnego, bądź dla ochrony przed naruszeniem dóbr publicznych w tych sferach aktywności podmiotów nadzorowanych, które zostały uznane przez ustawodawcę za mające szczególnie istotne znaczenie z punktu widzenia interesu publicznego (interes członków funduszy emerytalnych). Równie istotną rolę KNF odgrywa w zakresie funkcjonowania spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych, czego wyrazem jest między innymi wyraźne wskazanie przez ustawodawcę, że celem nadzoru nad skok jest zapewnienie między innymi stabilności finansowej skok, zapewnienie prawidłowości prowadzonej przez skok działalności finansowej, czy tez zapewnienie zgodności działalności skok z przepisami uskok (por. art. 61 ust. 1 uskok). Autonomicznie cele nadzoru zostały zakreślone w przedmiocie sprawowania przez KNF nadzoru nad Kasą Krajową (por. art. 61 ust. 2 uskok). KNF w zakresie nadzoru nad sektorem skok dysponuje szerokim wachlarzem kompetencji nadzorczych, które dotykają wielu obszarów działalności spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych. Trzeba mieć tu na względzie choćby system reglamentacji administracyjnoprawnej dotykającej wielu obszarów aktywności gospodarczej skok, prawo do prowadzenia kontroli, instrumenty z zakresu sanacji działalności skok, czy wreszcie uprawnienia z zakresu nadzoru represyjnego.

Nadzór, jaki sprawuje KNF zarówno nad towarzystwami emerytalnymi, funduszami emerytalnymi, jak i spółdzielczymi kasami oszczędnościowo-kredytowymi należy do tej grupy relacji prawnych, które ze swej istoty charakteryzują się nierównorzędnością stron oraz możnością stosowania przez KNF przymusu państwowego. Ustawodawca uwzględniając takie ukształtowanie pozycji prawnej podmiotów nadzorowanych w większości wypadków nakazał KNF podejmowanie działań nadzorczych w sposób ściśle sformalizowany, w tym zwłaszcza stosowanie unormowań Kpa. Skutkuje to wieloma konsekwencjami zarówno z punktu widzenia podmiotów nadzorowanych, jak i samego organu nadzoru, w tym zwłaszcza koniecznością przestrzegania standardów procesowych. Z jednej strony chroni to podmioty nadzorowane przed podejmowaniem przez KNF decyzji arbitralnych. Z drugiej zaś strony, częstokroć w sposób znaczący „spowalnia” reakcję nadzorczą na negatywne zjawiska obserwowane na rynku emerytalnym, czy tez spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych. Niemniej, jedną z istotniejszych konsekwencji regulowania działalności KNF unormowaniami Kpa jest między innymi poddanie aktywności orzeczniczej organu nadzoru kontroli sądowoadministracyjnej. To oznacza, że znaczącą rolę w nadawaniu określonego kształtu szeregu instytucjom prawnym przewidzianym w ufe oraz uskok odgrywają sądy administracyjne. Częstokroć zapełniają luki prawne, nadają nową treść normom prawnym, czy wreszcie dokonują ważenia wartości, gdy wykonują kontrolę stosowania przez KNF norm kompetencyjnych, które wyposażyły organ nadzoru w uznanie administracyjne. Z tego już choćby względu nie można pomijać znaczenia judykatury i poglądów prezentowanych przez sądy administracyjne, zwłaszcza gdy chcemy odczytać w sposób pełny sens i znaczenie określonego przepisu prawa. Jest to istotne zwłaszcza w czasach nam współczesnych, gdy co raz powszechniej wskazuje się na rolę i znaczenie orzecznictwa sądowego w procesie stosowania prawa1.

Dokonując wyboru orzeczeń sądów administracyjnych do niniejszej publikacji starano się uwzględnić wszystkie te, które odnoszą się do najistotniejszych kwestii związanych z funkcjonowaniem kapitałowego systemu emerytalnego. W zakresie zaś orzecznictwa sądowoadministracyjnego poświęconego nadzorowi nad skok odwołano się do nieprawomocnych wyroków WSA w Warszawie, które dla czytelnika mają istotny walor poznawczy. W publikacji zestawiono fragmenty uzasadnień wyroków, mających formę generalnie wiernych cytatów. Interwencja redakcyjna ograniczona została do niezbędnego minimum, zapewniającego jednolitość niniejszego opracowania. Ze względu na konieczność nadania publikacji skrótowych ram ograniczono przytaczanie treści uzasadnień wyroków do niezbędnego minimum, tak jednak, aby w pełni oddać sens i znaczenie danego poglądu sądu administracyjnego.

1por. D. Dąbek, Prawo sędziowskie w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 2010.